近日杠桿配資網(wǎng)站，學(xué)前教育法草案二審稿提請全國人大常委會會議審議，目前正在公開向社會公眾征求意見。這使得學(xué)前教育離“有法可依”的目標(biāo)，又進一步。
自2004年全國人大在全國范圍內(nèi)開展學(xué)前教育的立法調(diào)研以來，學(xué)前教育的立法進程漫長且艱難。到底由誰來主導(dǎo)學(xué)前教育，如何在政府和市場之間取得適當(dāng)?shù)钠胶?，財政投入與保障怎么辦？在這些問題上，學(xué)界、業(yè)界一直頗有爭論。近年來不斷變化的人口發(fā)展趨勢，更加大了法規(guī)制定的難度。
相比一審稿，草案二審稿在學(xué)前兒童權(quán)益保障、規(guī)范幼兒園舉辦管理、財政投入等方面，都做出了重要修訂或進一步明確了立場。多名專家告訴第一財經(jīng)，這次的審議稿相對完善，也比較務(wù)實。首都師范大學(xué)副教授蔡海龍表示，二審稿體現(xiàn)了促進學(xué)前教育向普及、普惠、安全、優(yōu)質(zhì)方向發(fā)展的立法目的，并突出強調(diào)了政府在學(xué)前教育發(fā)展中的責(zé)任。但在普惠性辦園和學(xué)前教育公平的保障方面，還需要有更加完善的制度設(shè)計。
突出學(xué)前兒童權(quán)益保障
與草案一審稿相比，二審稿最顯著的修改，是增設(shè)了“學(xué)前兒童”一章。
全國人大常委會法工委發(fā)言人黃海華表示，學(xué)前教育法草案初次審議后，各方面普遍認為，學(xué)前教育立法應(yīng)當(dāng)以學(xué)前兒童為中心，進一步突出對學(xué)前兒童的權(quán)益保障。為此，學(xué)前教育法草案二次審議稿增設(shè)“學(xué)前兒童”一章。
這一章，整合了原一審稿有關(guān)學(xué)前兒童權(quán)益保障方面的內(nèi)容，同時完善了部分規(guī)定。二審稿新增規(guī)定：學(xué)前兒童享有生命安全和身心健康、得到尊重和保護照料；學(xué)前兒童因特異體質(zhì)、特定疾病等有特殊需求的，父母或者其他監(jiān)護人應(yīng)當(dāng)及時告知幼兒園；幼兒園應(yīng)當(dāng)予以特殊照顧。
君合律師事務(wù)所合伙人余蘇認為，各級各類教育對象的認知水平、身心發(fā)展特點和教育需求均不同，具有明顯的教育差異性。二審稿將“學(xué)前兒童”單列成章，體現(xiàn)了以學(xué)前兒童為中心的導(dǎo)向，有利于系統(tǒng)、完整地對學(xué)前兒童的基本權(quán)利進行保障。
此外，二審稿完善了“適齡兒童方便就近接受學(xué)前教育”的規(guī)定，明確“就近”的范圍，是指“在父母或者其他監(jiān)護人的工作或者居住地”。余蘇指出，二審稿選用“在父母或者其他監(jiān)護人的工作或者居住地”而非適齡兒童的“戶籍所在地”，是考慮到學(xué)前兒童需要父母或其他法定監(jiān)護人保護照料的特性，體現(xiàn)了對學(xué)前兒童權(quán)益保障的充分考量。
中國教育科學(xué)研究院研究員儲朝暉也表示，強調(diào)“就近入園”非常重要。“我到各地考察時發(fā)現(xiàn)，部分幼兒園的規(guī)模仍然過大，孩子居住地離幼兒園的距離比較遠。要真正落實就近入園，就得做好幼兒園的布點工作，減小幼兒園之間的差距，幼兒園的規(guī)模也不宜過大。”儲朝暉說。
針對近年來出現(xiàn)的幼兒園關(guān)停，草案二審稿新增規(guī)定：幼兒園變更、終止的，應(yīng)當(dāng)提前六個月向縣級人民政府教育行政部門報告并向社會公告，依法辦理相關(guān)手續(xù)，妥善安置在園兒童。
余蘇表示，幼兒園突然關(guān)停，會給教育主管部門、家長及孩子帶來較大影響。為保護家長的經(jīng)濟權(quán)益和學(xué)前兒童的受教育權(quán)，草案做出了此項修訂，充分體現(xiàn)了對學(xué)前兒童權(quán)益保障的重視。將報告公示期設(shè)定為六個月，也符合我國學(xué)期制的時間規(guī)律，方便幼兒園關(guān)停、在園幼兒轉(zhuǎn)移等過渡工作的完成。
“但是，二審稿的規(guī)定較為粗略，向教育主管部門報告的具體要求、向公眾公告的時間及內(nèi)容要求，安置在園幼兒的具體要求等等，均有待進一步細化。”余蘇說。
加大保障力度，促進公益普惠
過去，制約學(xué)前教育立法的主要原因之一，是公眾對于學(xué)前教育的定位監(jiān)管存在不同的想法。學(xué)前教育究竟由誰來主導(dǎo)，經(jīng)費投入和財政保障如何辦？這些問題一直存在爭議。
首都師范大學(xué)副教授蔡海龍告訴第一財經(jīng)，從學(xué)前教育的性質(zhì)定位來看，由于它并不屬于義務(wù)教育的范疇，無法要求政府承擔(dān)全部保障責(zé)任；但如果政府完全不承擔(dān)財政投入等責(zé)任，則與學(xué)前教育的公共性相違背。因為社會普遍認為學(xué)前教育是重要的社會公共服務(wù)，不僅有利于保障兒童權(quán)利，還能為國家發(fā)展和民族復(fù)興準(zhǔn)備優(yōu)質(zhì)的人力資源。
為了回應(yīng)上述問題，實現(xiàn)學(xué)前教育均衡發(fā)展，普惠性的制度設(shè)計被認為是比較有效的解決辦法。此前，學(xué)前教育法草案一審稿就明確展現(xiàn)出促進學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展的態(tài)度，規(guī)定各級人民政府應(yīng)當(dāng)依法引導(dǎo)和規(guī)范社會力量舉辦民辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒園提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)。
蔡海龍認為，目前的草案更加強調(diào)了學(xué)前教育的普惠性、公益性。草案文本中針對央地財政支出責(zé)任的規(guī)定，對普惠民辦幼兒園扶持方面的規(guī)定等，都充分表現(xiàn)出政府在積極承擔(dān)起學(xué)前教育領(lǐng)域的責(zé)任。
草案二審稿在第六章“投入保障”進行了專章規(guī)定，指出：中央財政通過轉(zhuǎn)移支付對地方統(tǒng)籌給予支持，省級人民政府應(yīng)當(dāng)明確本行政區(qū)域內(nèi)各級人民政府財政補助經(jīng)費分擔(dān)比例，并適時調(diào)整。此外新增條款：確保財政性學(xué)前教育經(jīng)費在同級財政性教育經(jīng)費中占合理比例；有條件的地方逐步推進實施免費學(xué)前教育。
“通過明確中央和地方政府在財政支出、財政保障和政策扶持等方面的規(guī)定，來增強學(xué)前教育的公益性。特別是在有條件的地方推進免費學(xué)前教育，這一修訂很重要，它蘊含了未來條件成熟時將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系的可能性。”蔡海龍說。
在社會力量如何參與學(xué)前教育發(fā)展上，二審稿也作出了修訂，明確“鼓勵、引導(dǎo)和規(guī)范社會力量參與學(xué)前教育發(fā)展”，并進一步規(guī)定，鼓勵自然人、法人和非法人組織通過捐贈、志愿服務(wù)等方式支持學(xué)前教育事業(yè)。余蘇指出，這幾處修訂，正面確定了學(xué)前教育鼓勵社會力量參與的態(tài)度，打破了坊間一度流傳的“學(xué)前教育不歡迎社會力量，所有的民辦幼兒園都要取消轉(zhuǎn)成公辦”等等的傳言，保障學(xué)前教育資源多渠道供給，共同促進學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展。
草案二審稿，總體突出明確了學(xué)前教育的普惠性、公益性。但蔡海龍認為，目前的法案，尚未細化普惠性辦園的制度設(shè)計。“在認定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模布局、招生入園、監(jiān)督管理和政府給予的扶持獎勵等方面，都還需要更加詳細的制度設(shè)計，這關(guān)乎普惠性這一核心制度設(shè)計，能否真正落地。”
而在儲朝暉看來，如何保障同一個區(qū)域內(nèi)的孩子能平等享受到學(xué)前教育經(jīng)費，是一個仍需法律回答的問題。“客觀上，還是存在分等級、分類別地向不同幼兒園提供不同經(jīng)費保障的情況?？傮w的財政經(jīng)費增加，但是增加的部分主要是被某一部分的人享受。”如何保障那些真正沒有條件進幼兒園的孩子，享受到公共財政經(jīng)費，為他們“兜底”？儲朝暉認為，現(xiàn)有草案的回應(yīng)還不夠充分。
適應(yīng)人口變化大背景
學(xué)前教育立法進程漫長，在這期間，我國學(xué)前教育情況經(jīng)歷了很多變化。
人口高峰時期，“入園難、入園貴”的矛盾顯著，急需政策出臺，增加學(xué)前教育資源，實現(xiàn)學(xué)前教育的基本普及。今年5月，教育部公開表示，通過各地多渠道擴大普惠性資源，大力發(fā)展公辦園，積極扶持普惠性民辦園，用十年時間補上歷史欠賬，極大緩解了“入園難”問題。但底子薄，欠賬多，發(fā)展不平衡不充分的矛盾依舊突出。隨著人口變化、城鎮(zhèn)化進程推進，學(xué)前教育資源布局與結(jié)構(gòu)面臨新的挑戰(zhàn)。
事實上，新的人口發(fā)展趨勢對幼兒園辦園和學(xué)前教育的影響，可能比想象中更加迅猛。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2023年出生人口902萬，比上年減少54萬人，2023年學(xué)前教育在園幼兒4093.0萬人，相比2022年，減少了534.5萬人。在園人數(shù)的加速減少，對幼兒園開辦與維持形成新挑戰(zhàn)。據(jù)教育部的數(shù)據(jù)，2023年全國幼兒園數(shù)量為27.44萬所，相比上一年減少了1.48萬所。在2022年，我國幼兒園數(shù)量出現(xiàn)歷史上首次減少，比上年減少5610所，下降1.9%。2023年的降幅加大，下降幅度超過5%。
在當(dāng)前人口增速放緩的背景下，學(xué)前教育的前景如何？應(yīng)該朝著什么方向發(fā)展？草案二審稿對于這個現(xiàn)實問題，進行了回應(yīng)。
蔡海龍告訴第一財經(jīng)，草案二審稿更加鮮明地展示出，未來學(xué)前教育會根據(jù)人口發(fā)展和城鎮(zhèn)化的趨勢，來確定規(guī)模與優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)。首先，二審稿更加明確了幼兒園規(guī)范管理的規(guī)定，要求采取有效措施防范幼兒園及周邊安全風(fēng)險。例如，草案規(guī)定：幼兒園發(fā)現(xiàn)學(xué)前兒童受到侵害、疑似受到侵害或者面臨其他危險情形的，應(yīng)當(dāng)立即采取保護措施；發(fā)現(xiàn)學(xué)前兒童受到侵害等危險情形或者發(fā)生突發(fā)事件等緊急情況的，幼兒園應(yīng)當(dāng)及時通知其父母或者其他監(jiān)護人。
此外，二審稿規(guī)定：縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌當(dāng)前和長遠，根據(jù)人口變化和城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，科學(xué)規(guī)劃與配置學(xué)前教育資源，有效滿足需求，避免浪費資源。蔡海龍認為，這體現(xiàn)了學(xué)前教育與人口發(fā)展的協(xié)調(diào)性，要求合理規(guī)劃、科學(xué)配置學(xué)前教育資源，而不是單純追求增量發(fā)展。上述規(guī)定，預(yù)示著未來學(xué)前教育將走上優(yōu)質(zhì)規(guī)范高質(zhì)量的發(fā)展道路。
“過去人們常說入園難、入園貴，甚至社會上還出現(xiàn)了一些‘黑園’‘灰園’，這說明當(dāng)時一些幼兒園在辦園管理和保教活動中存在不規(guī)范的問題，影響了兒童的身心健康和全面發(fā)展。那個時候，學(xué)前教育法面臨的是如何擴大教育資源供給滿足社會對學(xué)前教育的需求問題。但現(xiàn)在人口增速放緩后，近來各個地方的幼兒園關(guān)門情況比較多，因此未來學(xué)前教育的發(fā)展，需要考慮到人口發(fā)展和城鎮(zhèn)化的趨勢。”蔡海龍說。
關(guān)注教職工與教學(xué)
幼兒園教師資質(zhì)與學(xué)前教育教學(xué)質(zhì)量，也是近年來社會關(guān)注度較高的話題。
為了辦園規(guī)范化，實現(xiàn)學(xué)前教育的高質(zhì)量發(fā)展，就需要解決學(xué)前教師的福利待遇與師資隊伍建設(shè)問題。蔡海龍認為，過去幼兒園水平參差不齊，學(xué)前教師也存在工作難、待遇低、流動性強、管理不規(guī)范等問題，學(xué)前教師隊伍的建設(shè)，相比于中小學(xué)教師來說還存在一定差距。學(xué)前教育立法，必須要對這些問題做出回應(yīng)。
為此，草案二審稿規(guī)定，應(yīng)當(dāng)制定幼兒園園長、教師、保育員、衛(wèi)生保健人員等工作人員培訓(xùn)規(guī)劃，開展多種形式的專業(yè)培訓(xùn)。這有助于務(wù)實建設(shè)一支高水平、專業(yè)化、穩(wěn)定的幼兒教師隊伍。
在幼兒園教學(xué)方面，草案二審稿還對學(xué)前教育“去小學(xué)化”作了明確規(guī)定：幼兒園不得采用小學(xué)化的教育方式，不得教授小學(xué)階段的課程，防止保育和教育活動小學(xué)化。蔡海龍指出，防止幼兒園小學(xué)化，事關(guān)保護兒童的天性和童年，也和教育公平息息相關(guān)相關(guān)，不能僅從目標(biāo)上要求幼兒園“去小學(xué)化”，還需要更具創(chuàng)新性和操作性的制度設(shè)計，以及更加健全的監(jiān)管機制。
針對教職工待遇，草案二審稿也在第四章“教職工”中規(guī)定：幼兒園及其舉辦者應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定保障教師和其他工作人員的工資福利，依法繳納社會保險費，改善工作和生活條件，保證同工同酬；縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將公辦幼兒園教師工資納入財政保障范圍，統(tǒng)籌工資收入政策和經(jīng)費支出渠道，確保教師工資及時足額發(fā)放；民辦幼兒園可以參考當(dāng)?shù)毓k幼兒園同類教師工資收入水平合理確定教師薪酬標(biāo)準(zhǔn)，依法保障教師工資待遇。
不過，第一財經(jīng)采訪的多名幼教行業(yè)人員，對“同工同酬”能否真正落實，表示了擔(dān)憂。他們特別表示，“有編制”和“無編制”的幼教在工資待遇上，存在較大差距。蔡海龍認為，學(xué)前教育法作為學(xué)前教育領(lǐng)域最基本的法律，從立法定位上看，不可能“打包解決所有問題”，還需要出臺地方性的法規(guī)和部門規(guī)章，與其他法律法規(guī)共同協(xié)作來實現(xiàn)和保障“同工同酬”。既然學(xué)前教育法的草案已經(jīng)明確提出了“同工同酬”的規(guī)定，那么后續(xù)的制度設(shè)計和落實舉措，值得公眾期待。
儲朝暉則認為，目前草案在第四章“教職工”中涉及幼兒教師權(quán)益保障的內(nèi)容，都是經(jīng)濟保障，沒有體現(xiàn)出對幼教表達權(quán)、知情權(quán)、參與幼兒園管理的權(quán)利等權(quán)利的保障。他認為，這對幼兒教師是不公平的，至少要依據(jù)《教師法》的要求，將這些權(quán)利明確寫出來。
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